观点但愿《人口与计划生育法修正案》只是权宜之计

尽管拥有值得肯定的变化，修正案依然局限在继续严厉限制生育的思路之中，希望其只是一个过渡性工具，而绝不是中国人口战略的下一步方向

专栏作家梁建章黄文政

2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了《人口与计划生育法》修正案，全面二孩政策将于2016年1月1日起正式实施。与2002年开始实施的旧版《人口与计划生育法》相比，这个修正案有以下几点变化值得肯定。

一、修正案把旧法中“提倡一对夫妻生育一个子女”改为“提倡一对夫妻生育两个子女”，并删除了对晚婚晚育夫妻进行奖励的规定。无论从哪个角度来看，中国都已经陷入严重低生育率危机。鼓励更多夫妻生育二孩是提升生育率的最低要求。再者，女性婚育太晚，对婴儿和母亲的安全与健康都是不利因素，而奖励晚婚晚育无异于给社会发出错误的信号。此外，修正案规定符合政策生育的夫妻可获得延长生育假的奖励和其他福利，这有利于减轻育龄夫妇养育两个孩子的负担。

二、修正案删除了夫妻应当接受计划生育技术服务指导等带有强制服务色彩的内容，明确夫妻可以自主选择避孕节育措施。过去，一些地方存在强制性的“一孩上环、二孩结扎”的做法，或者以不让孩子上户甚至上学为要挟，变相强迫育龄女性上环，甚至结扎。修正案关于计划生育技术服务内容的变化，有助于维护公民的基本人身权利。

三、修正案的草案曾包括严禁以任何形式代孕的条款，引起了各方极大的争议。这次最后通过的修正案删除了这些条款，体现了对民意的尊重。正如我们在《代孕需规范而非禁止》一文所强调，对于代孕这样一个攸关多方切身利益，在中国相对新兴，但在海外已经比较成熟的技术手段来说，应当让社会有机会充分了解、交流和探讨。真正需要的是规范代孕行为，而不是一刀切地一禁了之。

尽管拥有这些值得肯定的变化，修正案整体上依然局限在继续严厉限制生育的思路之中，不仅与中国面临的人口形势相悖，也与有关人口与发展关系的科学认知相矛盾。根据2010年人口普查数据，80后、90后、00后的人口分别是2.19亿、1.88亿、1.47亿。从80后到00后的不到一代人时间，出生人口就萎缩了32%。按照中国目前的出生性别比和女性存活率，平均每对夫妻需要生育至少2 .2个孩子才能维持人口的可持续繁衍。但从2010到2014年，国家统计局各年的抽样生育率分别仅为1.18、1.04、1.26、1.24、1.27，平均为1.20。即便这5年抽样调查对生育率低估了15%，那实际生育率平均也不到1.4。相对于2.2的更替水平，1.4的生育率意味着每代人萎缩36.4%，两代人将萎缩60%。生育率长期处于极低水平，将陷入难以自拔的恶性循环，最终导致未来人口的极度老化和急剧萎缩。这种人口趋势将严重危害中国社会经济的可持续发展，对中国复兴更是釜底抽薪。

即便全面二孩政策，也依然是人类历史上仅次于中国之前一胎化的最为极端的生育限制政策。而面临如此严重的低生育率危机，中国真正需要的全面放开并大力鼓励生育，推出各种扶助家庭养育的政策。实际上，很多生育率低于更替水平，但却远高于中国的国家，都在对生育家庭实行累进制的财政支持，比如重奖第三个以后的孩子。修正案继续控制生育的思路，类似于让一个患有严重低血压的病人继续服用高效降压药。除了在整体思路上的方向性错误，修正案在许多具体的政策措施上也存在巨大的缺憾。

一、尽管遭遇了民意的强烈反对以及部分人大代表和政协委员的质疑，修正案依然保持了征收社会抚养费的条款，这不能不说是此次修法的最大败笔。如我们之前一再论述，社会抚养费存在严重的法理缺陷。总体来看，平均每个人对社会的贡献要大于占用的公共资源，否则人类社会不可能会越来越进步。因此，政府应该是奖励，而不是惩罚多生的家庭，在中国面临如此低生育的情况下更应如此。征收社会抚养费本质上是在抢夺孩子的奶粉钱、玩具钱和书本钱，也在不断地积累怨恨，损害政府形象。

二、虽然修正案“提倡一对夫妻生育两个子女”，但却没有列出具体的针对二孩的优惠政策，迥异于之前“提倡一对夫妻生育一个子女”时对独生子女家庭的奖励。这给人的印象是独生子女政策是真心实意，而全面二孩政策是口惠而实不至。在当今的工作和生活压力下，如果没有各种配套措施，许多家庭对生育二孩会望而却步。在养育方面，母亲比父亲要付出更多的时间和精力。这些都让职业母亲难以全身心投入工作，对用工单位也是巨大的负担。中国现在的产假是98天，远短于大部分低生育率国家。要减轻职业母亲生育小孩的后顾之忧，应该延长产假，并由政府买单。

三、中国《婚姻法》规定：“非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。”但修正案却没有关于保障非婚生育权利的规定。各地现行政策对非婚生育存在严重的歧视。比如，非婚生育的母亲，一般无法获得孩子的准生证，也因此无法像婚内生育的母亲那样，用生育保险来支付怀孕和分娩过程中产生的各种医疗费用，甚至连休带薪产假都困难重重。很多地方仍然对只生一孩的非婚母亲征收社会抚养费。非婚母亲很多都属于弱势群体，对她们的歧视只会增加堕胎或弃婴现象。我们并非鼓励非婚生育，但认为那些有能力和意愿去独立抚养小孩的女性，应该公平地享受生育的权利和福利，而包括非婚生在内所有孩子的合法权益都应该得到充分保障。

过去几年来，习近平主席和李克强总理在不同场合都表达了对人口规模优势的认同，以及对中国少子化趋势的担忧。自十八大以来，党和国家的各种纲领性文件也早已经摒弃了控制人口，维持低生育率的表述。特别是，习近平总书记在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出，老龄化、少子化和劳动年龄人口绝对减少，对中国人口均衡发展和人口安全构成挑战。这些表述反映了中国领导人对人口形势的准确把握和对人口与发展关系的深刻认识。但令人遗憾的是，这些充满智慧的理念并没有在修正案得到充分体现。

当然，目前愿意生育三个或以上孩子的家庭少之又少。在释放生育堆积势能的一两年内，全面二孩政策对出生人口的影响与全面放开的影响相差无几。因此，在法律条文上与惯性思维妥协，以便于全面二孩政策立即落地，让更多家庭尽快受益于全面二孩政策，也许是明智之举。只是，我们希望这部依然局限于生育控制思路的修正案，不过是一个过渡性的工具，而绝不是中国人口战略的下一步方向。

随着全面二孩堆积势能的释放，中国出生人口在2018年之后将可能出现断崖式下跌，所以最晚在2017年年底就应全面放开并鼓励生育。生育行为和养育机制有极大的惯性，尽快开始鼓励生育，可以在基数还算庞大，但也在快速萎缩的生育旺盛期女性中，塑造可持续的生育观念和模式，并建立和维持健康的养育环境，再通过她们影响到后面的人群。

因此，我们希望全国人大常委会应尽快开始着手下一步的修法工作，以全新的《人口发展与生育保健法》代替之前的《人口与计划生育法》和《母婴保健法》，在以人为本原则下，坚持可持续的人口战略，保障公民自主生育权利，将养育身心健康的孩子作为民族复兴的战略基础，逐步完善生育和养育以及生殖健康的扶助体系。除了确保新法与之前法律相衔接，还应对其他法律中涉及人口和生育的条款进行梳理和修订，建立有关人口与生育的完备的法律体系。■

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