刘骥&德新健:探析计划生育政策执行:四种手段与三类关系

从1972年开始启动“落实到户”的“晚稀少”政策，再到如今全面放开二孩政策，我国计划生政策历经四十多个年头。可见的政策目标背后，政策执行情况却鲜有人关注。国家的计生政策到底是如何执行的？本文将解读其中方式和关系。

国家的计生政策到底是如何执行的？政策执行与决策的逻辑并不一样，如果说前者在考虑什么样的政策是合理的，那么后者则更加注重可行性。政策在执行过程中经常会偏离决策目标，甚至反过来影响、制约决策，这种情况从上世纪八十年代开始就一直存在于计划生育政策中。本文将逐一剖析计生政策执行环节背后的三组关系：国家与社会、中央与地方、体制核心与边缘。

计生政策执行中的国家—社会关系：从行政命令到综合管控

在基层，执行计划生育被称为“天下第一难”，难就难在这项政策需要进入社会生活的私人领域去干预家庭意愿与个人身体。执行计生政策就意味着要对自主的生育行为加以引导甚至强制。几十年来，已形成一整套的执行体系，既包括宣传教育、利益引导等软性措施，也包括行政命令、经济罚款等硬性措施。

由于生育是人的基本需求之一，有很强的刚性，当生育政策与民众的实际生育意愿不符时，强制势必在所难免。虽然国家也出台了各种正面的利益引导措施，但由于奖励补偿额度一直很低，其作用一直有限。从控制超生的实际效果来看，最有效的始终是那些带有强制性的执行措施。这些措施依其控制方式可以分为四类：行政管制、经济罚款、综合管控、话语规训。

第一类是直接的行政命令。首先是对国家机关、国有企事业单位人员实施严格有效的生育管理。任何人，不管身处什么职位，一旦违反计生条例就要将受到严厉的行政处罚（例如，降职或开除公职）。其次，依托遍布全国、深入到各个基层街道、单位、乡镇的专设计生管理部门，国家得以对生活场所固定的基层民众实施生育控制。

早在1970年代之初，上海就开始了“落实到户”工作。法不责众，要保证执行，监督就要先于处罚。单位逐级传达上级的行政命令，事前的日常工作就保证了不用再花大力气去做事后的处罚。在农村，日常的监督是通过村干部与各村的计生员来展开的，虽然不能像城市单位里那样保证一个高效的日常监督，但农村的日常监督工作在很大程度上减轻了运动式突击治理的压力。

第二类是灵活的经济处罚。行政命令对身处国家机关、企事业单位之外的人员往往难以产生有力约束，为控制“计划外生育”，另一重要措施就是对超生户处以计生罚款。从1980年代的“超生子女费”，到1992年至2002年的“计划外生育费”，再从2002年至今的“社会抚养费”，经济处罚一直在政策执行中扮演了重要的角色，起到了震慑超生行为的效果。计生罚款一般规定了家庭户年收入3~15倍的处罚变动空间，以便计生部门在执行政策时针对不同情况灵活处置，从而遏制那些超生意愿较为强烈的家庭。

根据笔者的调查，当前社会抚养费的上报和下放的流程大致是：社会抚养费代征机关将征收的社会抚养费交给街道或乡镇的社会抚养费出纳处；专职或兼职的出纳处对票款审核后存入县区人口计生局社会抚养费专户，并和县区人口计生局核对票款，办理财务手续。县区人口计生局统一将社会抚养费上缴县区财政专户，并做好社会抚养费征缴财务专帐。县区财政局将市级统筹部分上缴市财政局。各县级政府自行制定使用返还抚养费的政策，返还乡镇比例不一。

大部分乡镇计生部门全部靠上级返还的社会抚养费开展工作。社会抚养费的一部分用于发放节育手术补贴、奖金，购买计生药具、器材，计生宣传等，一部分用于支付计生办干部工资、奖金、社保、补贴，以及支付计生临时聘用人员工资，还有一部分用于对其他部门的“赞助”。例如，在有些地区，县计生委与县公安局之间协议抽成，公安局利用上户手续卡住超生户，迫使其缴纳罚款，而计生委则从收上来的社会抚养费中支出一部分“感谢”公安局。

应当说，计生经济处罚的政策目的不在于事后赚取政府收入，而是在于事前阻止家庭超生，同时体现全社会成员的公平。但有些地区计生罚款收入成为基层政府重要收入来源，其政策目标因基层干部的利益驱动而偏离本义。

第三类是各式各样的“综合管控”。这里所谈的“综合管控”，并不是指现行计生政策表述中的“综合治理”，而是指地方为执行计划生育从多种渠道入手对民众超生行为所实施的管理限制，这些措施有许多是不符合国家法律和大政方针的潜规则。

在早期流动人口较少的时候，大部分家庭都处于单位和乡村的管理之下，行政命令与经济处罚相对有效。但进入九十年代之后，农村流动人口日益增多，计生执行变得愈发困难。各地逐渐采用一些综合管控的“土办法”，其特点就是虽然不符合国家正式的法律法规，但却在基层形成了相对稳定的规则，构成了地方政府的法外权力。例如，比较典型的措施就是将计生与户籍、教育、社保等政府能管到的事务挂钩，也就是违法出生的孩子一律不给上户，不缴齐计生罚款就限制孩子入学或取消父母的社保。

在一些流动人口较多的城市，为了实现上级对流动人口生育的管控，计生部门有时还会采取高频率、高强度的入户检查，监督流动人口家庭汇报孕情、采取措施。又如，部分地区还针对一些计生钉子户，将罚款征收与房产、汽车等财产信息挂钩，通过正式通知和非正式的警告来威慑超生户，或是不经储户许可就直接从银行划款收缴社会抚养费。

客观地说，这些土办法，起到了一定的效果，但另一方面也侵犯了公民的人身财产权利，加剧了政府与民众之间的对立情绪。根据笔者摸查的信息来看，目前只有少数省份仍然明文规定这些“违法”的管控措施，大部分都在省级层面名义上取消了这些措施（见表1）。但是，许多省以下的许多基层地方政府仍然是“不说只做”，实际操作中还是大面积地采用这些综合管控的措施。

表1全国与各省计生与户籍挂钩情况

省份	出生登记是否要求生育服务证	生效年份	省份	出生登记是否要求生育服务证	生效年份
公安部	否	1988	河南	否	2008
北京	是	2004	湖北	否	2012
天津	否	未知	湖南	否	2008
河北	否	2010	广东	否	2008
山西	否	2013	广西	否	2005
内蒙	否	2012	海南	否	2010
辽宁	是	2013	重庆	是	2006
吉林	是	2012	四川	否	2012
黑龙江	否	2007	贵州	否	2013
上海	否	2010	云南	是	未知
江苏	否	2011	西藏	否	2008
浙江	否	2008	陕西	否	2005
安徽	否	2012	甘肃	否	2011
福建	否	未知	青海	是	2011
江西	否	2012	宁夏	否	2013
山东	否	2007	新疆	否	2011

来源：依据各政府网站信息。

第四类是宣传教育。从国家计生委的宣教司开始，到各级计生委的宣教科，专司计划生育宣传教育工作。改革开放以后，国家大力宣传人口、资源与环境均衡发展的科学观念，这些观念经过计生宣教部门的简化表达、长期宣传，一直为计生政策提供“合理性”（plausibility），让广大干部群众在道理上理解国家的发展大局。

为了更有效地起到控制超生的效用，基层宣教措施往往还会产生各种各样的政策变形。例如，有些地区在密集宣传之时就鼓励群众举报。春节前后一般是家庭户怀孕生育的高峰期，而此时各地的“宣传教育月”就是名副其实的“群众举报月”，计生部门往往可以收集到大量的违法超生线索，进而方便展开下一步的查处行动。

以上四类计生执行手段落实到计生工作的“成果”上，就形成了两个关键的“抓手”：罚款与结扎。罚款是最重要的惩罚措施，能从根本上遏制超生户的生育行为；而结扎虽然现在已经相对减少，但仍然是最关键的预防手段，能从根本上断绝超生户的生育能力。根据笔者的调查，各地基层干部都认为这两招“一用就灵”。但是，罚款与结扎都是相对强制的措施，很容易导致政府与民众的对立，其行政难度也是最大的。

因此，在实践中通常是依靠党政一把手亲自抓负总责，通过“计划生育领导小组”的领导加以推动，由此形成了计划生育党政领导负责制。为了保证地方党政一把手以及各单位领导能重视计生部门的工作，计生工作在制度上规定了一票否决制。一个单位只要发生一例超生，除了超生夫妇接受开除党籍、开除公职和处以巨额罚款以外，整个单位都将受到牵连——不能评为文明单位，全体员工不得发放奖金，而负责领导不得晋升甚至免职。“一把手亲自抓”与“一票否决”的机制，至今仍在各地发挥关键作用。

图1全国节育手术例数（1971-2010年）

计生执行中的中央与地方关系：从运动治理到项目制

上述四类工作方法只解决了政府与民众之间的问题，而计生政策执行环节中更重要关系是政府内部的关系——中央与地方的关系。核心问题就是，在政府内部的上下层级里，计生到底是由中央直接抓，还是地方自己管理？

一方面，按照“中央治官、地方治民”的传统统治逻辑，卫生、计生、民政，这样的涉及到民众日常生活的事情，一般都是交给地方去办的。另一方面，按照现代发展型政府的治理逻辑，计生又同国防一样，是一个全国性的公共品，是全国性而不是地方性的事务，所以，中央负有根本的责任。这两个方面的因素糅合在一起，使得计生工作的管理责任在历史上经历了一个从中央“运动式狠抓”到地方“日常性维护”的过程。

上世纪八十年代，中央是通过运动型的治理，“以党领政”从上到下去抓的。这个时候的计生工作是一把手负责严格执行，一竿子插到底。随着人口形势逐渐缓和，以党领政逐渐让位于政府部门主导，变成了一种地方政府的日常性工作。当中央意识到的人口危机逐渐减弱的时候，地方的计生工作变成了一种日常管理。因此，中央与地方之间，党与政府之间，计生工作在时间上也经历了一个责任逐渐转移甚至模糊不清的变化周期。这种周期背后的驱动因素，很大程度上是源于人口与经济发展模式的变化以及中央对人口危机的形势判断。

中国的央地关系在各个领域都存在“一抓就死、一放就乱”的模式，计生工作也不例外。只有有效激励地方的积极性，中央才能保证政策执行总体上的效果，同时，也只有尊重地方在人口问题上的多样性，才能防止一刀切造成政策僵化与民众抱怨。总的来看，与其他政策相比，中央对地方的计生工作仍然控制得相对较严。除了1980年代的局部二胎试点以外，在基本政策口径上，中央并没有给各个地方更多的灵活性去发挥。具体来看，可以从互惠、讨价还价、强制三类行为去分析。

首先，与其他经济政策相比，在计生政策上，地方与中央没有多少可以互惠的利益可言。地方必须严格执行中央的要求，这是一个为国家整体承担的义务，而不是中央可以派发的福利或地方可以拿税收去交换的利益。那么，在计生问题上，中央对地方的激励与控制，不能通过财税刺激等经济手段，而只能通过晋升奖惩与行政命令。

其次，讨价还价还是存在的，尤其是在1980年代政策探索的时期。不管是各省选择城乡严格“一胎化”，还是农村“女儿户”的大口径，还是每一年人口具体指标的小口径，各省都存在与中央讨价还价的情形。1980年代初，“一胎化”与“女儿户”的历史争论，在很大程度上也是一个地方与中央的讨价还价过程。有的地区控制得严一些，如江苏、四川部分地区就一直就未实行“女儿户”政策，像京、津、沪这样的大城市的郊区农民也未能充分享受这一政策。究其根源，仍然是这些地区的人口资源环境压力、以及相应的城市管理遭遇了较大的压力，这些地区就保持不同的口径。

相反，一些地方希望控制得松一些，还进行了全面二胎的政策创新，并积极争取中央在政策口径上的认可。由于没有给地方政策创新以制度上的保证，这些政策实验流产了，全国基本统一了女儿户的政策大口径，而放弃了二胎的尝试。不过，对于参加过实验的一些地区，中央还是给了地方很多生育指标上的讨价还价的空间。

最后，所谓的“强制”也经历了从运动命令式到简单发包制，再到更为精确项目制的历史发展过程。这个历史过程，既受到国家人口压力与政策口径松紧变化的影响，也源于中国整体行政体制自身的变迁。中央定下政策目标，需要依靠地方力量贯彻执行。当最初人口政策突然收紧的时候，要实施这一目标，中央只能靠发动地方搞运动。前面节育手术的历史趋势图，就非常明确地表明了1983年、1991年这两个年份是“疾风骤雨”的两年。运动式的做法，可以很大程度上一次性消除某些生育意愿极强的育龄人口的生育机会，但却造成了国家与社会之间的紧张关系。

有鉴于此，1994年联合国开罗人口会议后，国家计生委也顺应国际思路，调整了工作思路，采取了“三结合”的方针，看重日常工作，强调生殖健康服务，并将人口控制转向了行政发包制。指导权属于作为发包方的计生委，而执行权属于作为承包方的地方政府。不能完成承包任务，就要“一票否决”。

2001年《人口与计划生育法》之后，一些土办法遭到禁止，基层计生执行工作变得更加困难。为了继续有效控制人口，并督促地方为育龄妇女服务，国家计生委把精力放在了综合细致的计生考核上，发展出全面的精确项目制。通过细化政策目标，由粗放而精细，收紧了地方在计生政策上的执行权。计生考核是精确项目制的集中体现，也是中央放弃运动式治理的一个标志。

*本文节选于《中国行政管理》2015年第六期《探析计划生育政策执行:四种手段与三类关系》一文第一、二节。作者系华南理工大学公共政策研究院（微信ID：IPP-REVIEW）副研究员刘骥及政策分析师德新健。文章发表已获作者授权。